La legge di bilancio 2021: alcuni interventi sulle politiche del lavoro

1.Un mercato del lavoro in cambiamento

Il mercato del lavoro è cambiato e il COVID ha accelerato il cambiamento. Anche le politiche del lavoro devono cambiare, a cominciare da quelle attive.

La futura transizione verde e la digitalizzazione richiederanno di sostituire o di riprogrammare interi settori di prodotti e servizi del nostro Paese.

Non solo i capitali, materiali e immateriali, ma anche il capitale umano dovrà prendere nuove direzioni.

Se vogliamo stare al passo, le politiche del lavoro dovranno sostenere massicce transizioni di imprese e di persone verso i comparti nuovi dove l’Italia ha le maggiori potenzialità di crescita.

Non basteranno certo le tradizionali operazioni di collocamento statico, occorrerà attuare investimenti di riorganizzazione produttiva e di riqualificazione professionale senza precedenti di giovani e meno giovani, non solo di lavoratori dipendenti ma anche di autonomi e professionisti.

Per questo, servono strumenti nuovi e una nuova consapevolezza.

Strumenti ora appena accennati, come il contratto di ricollocazione e il contratto di espansione.

2. Le “tutele in costanza di rapporto di lavoro”: essenziali ma non bastano

L’esperienza realizzata nella fase di emergenza sanitaria ha portato a combinare (in maniera non perfetta) speciali ammortizzatori sociali (trattamento ordinario di cassa integrazione, assegno ordinario, cassa integrazione in deroga) e “blocco” dei licenziamenti.

Misura, quest’ultima, capace di riprodurre d’autorità il presupposto degli ammortizzatori sociali: la continuità dei rapporti di lavoro, presupposto di fruibilità di ammortizzatori, come quelli COVID 19, riconducibili alla famiglia delle “tutele in costanza di rapporto di lavoro”.

L’esperienza si è riflessa anche sul dibattito in tema di riforma degli ammortizzatori sociali.

A fronte di “conseguenze” della situazione di emergenza incidenti in maniera diffusa, se non generale, sulle imprese, è apparso evidente che l’universalità delle tutele in costanza di rapporto di lavoro, perseguita prima dalla “Riforma Fornero” del 2012 e poi dal Job Act del 2015, non era raggiunta a pieno.

Ne è stata la conferma la necessità per la legislazione emergenziale di prevedere la cassa integrazione in deroga finalizzata proprio ad includere nella area degli ammortizzatori COVID 19 anche le imprese non rientranti nel campo di applicazione degli ammortizzatori sociali secondo le regole generali.

Da qui la giusta considerazione secondo cui, pensando ad un rinnovato assetto legislativo per la fase post pandemia, una questione non secondaria riguardi il perfezionamento del sistema delle tutele in costanza di rapporto di lavoro in modo da renderlo maggiormente inclusivo.

Considerazione, peraltro, in grado di risultare effettivamente appropriata solo se tradotta in soluzioni ragionevoli in quanto costruite tenendo conto delle peculiarità dei settori tradizionalmente esclusi dalla cassa integrazione ed avendo ben presente il binomio prestazioni/oneri contributivi connessi.

L’attenzione da dedicare a tale questione non può farne dimenticare altre, non meno importanti e particolarmente urgenti ove si pensi alle dinamiche che potranno trasversalmente interessare il mercato del lavoro una volta superata la regola eteronoma del “blocco” dei licenziamenti.

Si fa riferimento, come è evidente, agli ammortizzatori sociali “… in caso di … disoccupazione involontaria …”, riferimento che esige un essenziale ampliamento delle variabili da mettere a fuoco.

Politiche di sviluppo orientate dai piani di investimento delle risorse provenienti dall’Unione europea con lo scopo di favorire la riconversione green e la digitalizzazione richiedono un salto di qualità alle politiche attive del lavoro, chiamate a sostenere in maniera mirata transizioni lavorative e mobilità indotte dai profondi cambiamenti, in atto e prevedibili.

Politiche tanto più in grado di risultare efficaci quanto più alla consapevolezza dei macro trend si accompagnerà una diffusa osservazione - quantitativa e qualitativa - dei fabbisogni di personale delle diverse imprese.

Un’intesa fra Governo e Regioni su di un piano di politiche attive, consacrata in sede di Conferenza Stato/Regioni, potrebbe aprire spiragli in un complesso ambito di intervento, come le politiche attive, tradizionalmente carente.

Progressi, in attuazione del principio di leale collaborazione, sono richiesti con urgenza, come è opportuno che appaiano diffusamente percepibili come utili ed efficaci in modo da agevolare una gestione il meno conflittuale possibile dei prevedibili adeguamenti degli organici aziendali.

3. Le politiche attive nella legge di bilancio

Sulle politiche attive interviene la legge di bilancio 2021.

Nel disegno di legge presentato dal Governo, era l’art. 57 ad occuparsi del tema: “Al fine di favorire la transizione occupazionale mediante il potenziamento delle politiche attive di lavoro”, si prefigurava la costituzione presso il Ministero del lavoro di un “Fondo per l’attuazione di misure relative alle politiche attive rientranti tra quelle ammissibili dalla Commissione europea nell’ambito del programma REACT EU” munendolo di una “dotazione pari a 500 milioni di euro per il 2021” (art.57).

Il disegno di legge non diceva molto di più, rinviando a successivi interventi legislativi la specificazione del concreto utilizzo delle risorse previste.

Nel corso dei lavori parlamentari, il fin troppo essenziale contenuto dell’art. 57 è stato decisamente arricchito, in particolare grazie ad emendamento che ha portato ad una nuova e più articolata normativa come risultante già dal cambiamento della rubrica dell’articolo: non più “Fondo per le politiche attive del lavoro” ma “Riforme delle politiche attive”.

Nel testo approvato definitivamente il testo dell’emendamento è rimasto fermo e compare ora nei commi 324/328 dell’art. 1 della legge di bilancio.

La costituzione del Fondo nello stato di previsione del Ministero del lavoro trova conferma ma ciò è previsto “per il successivo trasferimento alla Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL), per le attività di competenza”.

Confermata la dotazione di 500 milioni, una quota parte di tale somma, “nel limite di 267 milioni di euro” viene destinata, “per l’anno 2021”, al finanziamento dell’assegno di ricollocazione che i centri per l’impiego sono chiamati a riconoscere ad alcune categorie di lavoratori:

a) lavoratori in cassa integrazione straordinaria che chiedono l’assegno a valle di un accordo di ricollocazione. Già a stregua dell’art (art. 24-bis d.lgs. n. 148/2015) i lavoratori destinatari di integrazioni salariali straordinarie per riorganizzazione o crisi aziendale possono fruire dell’assegno di ricollocazione” al fine di ottenere un servizio intensivo di assistenza nella ricerca di un altro lavoro”.

Misura, questa, che una qualche attuazione positiva l’ha già avuta, a fronte di autorizzazioni della cassa integrazione che scontano un rientro in azienda non di tutti i lavoratori e della utilità di anticipare le misure finalizzate alla ricollocazione.

Sopravvissuta alla sospensione dell’assegno di ricollocazione per i disoccupati, ha subito la perdita solo temporanea “delle misure di condizionalità” disposta in piena pandemia dal “Decreto Cura Italia” (d.l. n. 18/2020) e certamente merita sostegno in primo luogo tramite la migliore integrazione con le competenze regionali in tema di formazione professionale;

b) gruppi di lavoratori in cassa integrazione straordinaria;

c) lavoratori disoccupati che fruiscono l’indennità di disoccupazione NASPI da oltre 4 mesi. In questo modo, si punta a sanare la penalizzazione dei lavoratori disoccupati, rendendo di nuovo disponibile l’assegno “al fine di ottenere un servizio di assistenza intensiva nella ricerca di lavoro” (art. 23 d.lgs. n. 150/2015). Soluzione sicuramente opportuna e anche urgente in considerazione del fatto che, per quanto prevede la stessa legge di bilancio, il blocco dei licenziamenti per ragioni aziendali opera solo “fino al 31 marzo 2021”.

Il Parlamento, con la approvazione della legge di bilancio, dà a vedere di non essere soddisfatto degli assetti che nel periodo di precedente applicazione hanno di fatto caratterizzato l’assegno di ricollocazione.

Il comma 326 affida, infatti, al consiglio di amministrazione dell’ANPAL, di cui fa parte anche un componente nominato su proposta della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, il compito di definire “i tempi, le modalità operative di erogazione e l’ammontare dell’assegno di ricollocazione” attraverso una specifica deliberazione adottata “previa approvazione del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, sentite le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano”.

La delega è, quindi, ampia e comunque sufficiente per affrontare le questioni di revisione della disciplina dell’assegno, da approntare incentivando la mobilitazione dei soggetti pubblici ma anche delle agenzie del lavoro in una fase che si preannuncia come particolarmente impegnativa.

4.Il contratto di espansione: perfezionamenti della disciplina

Disciplinato dall'art. 41 del d.lgs. n. 148/2015, il contratto di espansione (cde) è istituto che ha raccolto diffusi consensi in ragione dell'insieme delle esigenze aziendali a cui è in grado di dare una risposta.

Non finalizzato ad affrontare situazioni di vera e propria crisi aziendale, il cde è destinato piuttosto a fronteggiare processi di cambiamento delle aziende, come evidente fin dall'incipit dell'art. 41 che colloca tale contratto "nell'ambito di processi di reindustrializzazione e riorganizzazione delle imprese ... che comportano, in tutto o in parte, una struttura/e modifica dei processi aziendali finalizzati al progresso e allo sviluppo tecnologico delle attività ...".

E' evidente che processi del genere non solo sono già in atto ma sono anche incentivati in funzione della rivoluzione green e della trasformazione digitale, come è evidente che tutto ciò ha riflessi sul personale delle aziende.

L'interesse per il cde è legato proprio al fatto che affronta con varietà di soluzioni le ricadute del cambiamento sul personale, varietà che a dire il vero segna anche la particolare complessità del cde.

Riqualificazione del personale già occupato con un sostegno pubblico legato alla possibilità di utilizzare le integrazioni salariali straordinarie, assunzioni di giovani per acquisire "nuove professionalità", incentivo all'esodo delle persone più vicine alla pensione: sono tutti aggiustamenti valorizzati con lo scopo di assicurare una adeguatezza qualitativa, prima ancora che quantitativa, del capitale umano rispetto alle profonde innovazioni in atto e comunque auspicate.

4.1. L'art. 1, comma 349, della legge di bilancio 2021: un anno in più e un campo di applicazione più inclusivo

Il comma 349 modifica vari passaggi della preesistente disciplina legislativa del cde, seguendo uno schema unitario.

Tutte le innovazioni introdotte sono inserite nell'art. 41 del d.lgs. n. 148/2015, che continua a rappresentare la fonte generale di regolazione del contratto di espansione con contenuti - ormai - che derivano ampiamente anche dalla legge di bilancio.

Il cde è stato fin dall'inizio concepito come uno strumento da sperimentare e, peraltro, in un arco temporale ristretto e, in particolare, limitato agli anni 2019 e 2020.

La legge di bilancio arricchisce l'art. 41 con un comma 1-bis e questo estende la sperimentazione a tutto il 2021 e, peraltro, con una speciale disciplina applicabile nel corso del 2021.

Il cde, introdotto in via sperimentale, fin dall’inizio è stato riservato solo ad alcune imprese: quelle con un organico superiore a 1000 unità lavorative.

Limite che, quanto si è pensato ad adeguamenti della disciplina inizialmente dettata per il cde, è stato il primo ad essere considerato meritevole di revisione a favore dell'ampliamento del suo campo di applicazione.

Ebbene, la legge di bilancio dà seguito a quanto diffusamente pensato, ma con notevole cautela.

In virtù del comma 1-bis aggiunto all'art.41, per il 2021 possono accedere al cde le imprese con organico non inferiore a 500 unità lavorative.

Fin qui le innovazioni introdotte appaiono di facile comprensione.

Altre appaiono decisamente problematiche.

In particolare, il comma 1-bis evoca anche la soglia minima di 250 unità lavorative, “calcolate complessivamente nelle ipotesi di aggregazione stabile di imprese con un’unica finalità produttiva o di servizio”.

Già l’individuazione di questa innovativa fattispecie - l’aggregazione stabile di imprese - sarà verosimilmente fonte di incertezze nella pratica.

La nuova fattispecie, sempre nel comma 1-bis, è considerata “limitatamente agli effetti del comma 5-bis”. Previsione, questa, che fa emergere come un problema l’individuazione dei destinatari della complessiva regolamentazione legislativa - vecchia e nuova - del cde.

4.2 Le misure di sostegno all’esodo; l’indennità a carico dei datori di lavoro

La legge di bilancio è concentrata sulla parte della disciplina del cde riguardante l’incentivo all’esodo.

Il comma 5 dell’art. 41 - preesistente e non modificato - tratta della possibilità che lavoratori, distanti non più di 60 mesi dalla maturazione del diritto alla pensione di vecchiaia o alla pensione anticipata, non si oppongano al licenziamento collettivo, venendo a fruire di una indennità a carico del datore di lavoro “comprensiva della NASPI” e commisurata al trattamento pensionistico lordo calcolato considerando il momento di cessazione del rapporto di lavoro.

E’ ancora il comma 5 a prevedere che, qualora la pensione che il lavoratore può maturare per prima è la pensione anticipata e non quella di vecchiaia, il datore di lavoro, in attuazione del cde, dovrà versare anche la contribuzione necessaria per la maturazione del diritto, escludendo i periodi coperti dalla contribuzione figurativa coperti dalla NASPI (con la circolare n. 16/2019, il Ministero del lavoro ha ribadito che le cessazioni dei rapporti di lavoro avvengono tecnicamente per il tramite di licenziamenti collettivi che comportano per I lavoratori interessati il diritto alla NASPI).

L’innovazione apportata dalla legge di bilancio, per gli aspetti che stiamo considerando, si concretizza nell’aggiunta del comma 5-bis all’art. 41.

La prima parte del nuovo comma ricalca, in linea di massima, quanto previsto dal comma 5, ma con alcune differenze.

Il comma 5, come si è già visto, ai fini dell’accompagnamento alla pensione, fa riferimento al momento della maturazione del diritto; il comma 5-bis fa riferimento al momento della “prima decorrenza della pensione”.

A stregua del comma 5-bis possono essere coinvolti nell’esodo anticipato i lavoratori per il quali nei successivi 60 mesi si colloca la maturazione del diritto e anche la “finestra” trimestrale di spostamento della decorrenza del trattamento pensionistico (art. 15 d.l. n. 4/2019).

Questo fa percepire una differenza fra i due commi, anche se la predetta la circolare ministeriale induce a ridimensionarla.

Secondo la circolare, infatti, anche in base al comma 5 “nel calcolo dei cinque anni, nel caso di pensione anticipata, dovrà essere conteggiata anche la finestra di tre mesi introdotta dall’art. 15 del decreto-legge n.4/2019”.

Una ulteriore diversità di formulazione dei due commi si ritrova nei passaggi dedicati alla indennità a carico degli ex datori di lavoro, fermo restando che per ambedue i commi l'indennità è calcolata dall'lnps secondo le regole pensionistiche.

Il nuovo comma, in particolare, stabilisce che l'indennità è ridotta di un importo equivalente alla somma delle prestazioni NASPI "per l'intero periodo di spettanza teorica della NASpi al lavoratore".

Di conseguenza, ricordando che la durata massima della NASPI non può superare la metà delle settimane di contribuzione degli ultimi 4 anni, si dovrà: -individuare il periodo massimo di spettanza della prestazione; - calcolare la somma fruibile per l'intero periodo a titolo di NASPI.

Una volta effettuata questa operazione, l'importo che ne deriva potrà essere dedotto dall'indennità dovuta dal datore di lavoro.

Per quanto afferma il comma 5-bis, sembra che l'importo complessivo della NASPI possa essere impiegato, a riduzione dell'indennità gravante sull'ex datore di lavoro, senza dover attendere la corresponsione delle singole mensilità di NASPI.

Ciò con riflessi convenienti per i datori di lavoro in particolare in casi in cui, rispetto al momento di maturazione della pensione, il periodo di anticipo dell'uscita dall'azienda sia inferiore al periodo di teorica spettanza della NASPI.

Condividendo questa interpretazione, la diversità rispetto a quanto previsto dal comma 5 risulta sostanziale.

Quest'ultimo, infatti, consente al datore di lavoro di limitarsi ad integrare la NASPI fino a raggiungere la misura della indennità calcolata con le regole pensionistiche al momento della cessazione del rapporto di lavoro, ma ciò solo di mese in mese con proiezione nel periodo di durata della NASPI stessa.

La differenza fra i due diversi meccanismi è verosimilmente rilevante anche a proposito della riduzione applicata "a decorrere dal primo giorno del quarto mese di fruizione" della NASPI (art. 4 d.lgs. n.22/2015).

Il meccanismo di cui al comma 5 vi è naturalmente esposto; il meccanismo di cui al comma 5-bis, almeno parzialmente, dovrebbe sfuggirvi.

4.3 Gli oneri contributivi

Il comma 5-bis, considerando gli oneri contributivi gravanti sui datori di lavoro, segue lo stesso schema illustrato nel precedente paragrafo.

Avendo all'evidenza presente il caso in cui è in gioco la maturazione della pensione anticipata e, quindi, il pagamento di contributi previdenziali da parte dell'ex datore di lavoro, il nuovo comma prevede "la somma della contribuzione figurativa" inerente alla NASPI e la detrazione della stessa dai "contributi utili al conseguimento del diritto alla pensione anticipata".

Per le imprese o gruppi di imprese con un organico superiore a 1000 unità lavorative, lo "sgravio" contributivo può essere maggiore.

Ove siano attuati "piani di riorganizzazione o di ristrutturazione di particolare rilevanza strategica, in linea con i programmi europei ...” e siano effettuate assunzioni di un lavoratore per ogni tre che accedono all'esodo, la riduzione degli oneri contributivi legati all'accompagnamento alla pensione anticipata sarà incrementata: il sottraendo dai contributi a carico del datore di lavoro è costituito da ulteriori 12 mesi di contribuzione figurativa calcolata sulla base dell'ultima mensilità di spettanza teorica della NASPI.

La portata del riferimento alla "particolare rilevanza strategica" dei piani sarà da chiarire in sede applicativa.

Da subito può prospettarsi che il riferimento a "gruppi di imprese" consente di considerare destinatarie dell'incremento della agevolazione contributiva anche imprese che, da sole, non raggiungono le 1000 unità.

Per come è scritta la nuova normativa, può, inoltre, sostenersi che il rapporto fra assunzioni ed esodi rilevi solamente ai fini dell'incremento della riduzione degli oneri contributivi.

4. 4. La domanda all'lnps; anche la fideiussione ...

Il nuovo comma 5-bis ricalca, in alcuni passaggi, quanto già previsto a proposito della cosiddetta iso-pensione dall' art. 4 della I. n. 92/ 2012.

Il datore di lavoro deve presentare domanda all'lnps perché il cde possa avere attuazione per quanto riguarda l'indennità spettante ai lavoratori che accedono all'esodo incentivato.

Come ugualmente è stabilito per la iso-pensione, la domanda deve essere accompagnata da una garanzia bancaria a salvaguardia dell'adempimento degli obblighi su di lui gravanti. Mensilmente, inoltre, lo stesso datore deve versare all'lnps la provvista per l'indennità e la contribuzione figurativa.

Il tutto, si può aggiungere, tenendo conto delle riduzioni previste sia riguardo alla indennità che alla contribuzione e fermo restando che la contribuzione non sarà dovuta ove si raggiunga per prima la pensione di vecchiaia.

Ispirandosi ancora alla disciplina della iso-pensione, la nuova normativa precisa che, ove il datore di lavoro non assicuri la provvista mensile, l'lnps non erogherà le indennità a favore dei lavoratori.

Il che, fra l'altro, consente di precisare l'immagine di questa indennità: calcolata secondo le regole pensionistiche con riferimento all'anzianità al momento della cessazione del rapporto di lavoro, è da richiedere all'lnps e dall'lnps è erogata.

Una sorta, dunque, di pre-pensionamento pagato da privati e amministrativamente gestito dall'lnps.

4.5. La chiamata in campo dei fondi di solidarietà

La possibilità che l'indennità a favore dei lavoratori interessati dall'esodo possa essere riconosciuta per il tramite dei fondi di solidarietà bilaterali, già prevista per le indennità di cui al comma 5, è ora estesa anche alle indennità di cui al comma 5-bis, in ambedue i casi senza l'obbligo di modificare gli statuti dei fondi.

4.6. La formazione e la riqualificazione professionale

Altra e particolarmente rilevante innovazione riguarda il sostegno alla formazione e riqualificazione dei lavoratori che rimangono in azienda, con la possibilità di avvalersi delle integrazioni salariali straordinarie.

Fin dall'inizio l'art. 41 ha identificato tali lavoratori individuandoli nei "lavoratori che non si trovano nella condizione di beneficiare della prestazione prevista nel comma 5" e, quindi, nei lavoratori non in grado di acquisire il diritto pensionistico nel quinquennio.

Ora, per espressa previsione della legge di bilancio, possono essere interessati al binomio partecipazione alle attività formative/fruizione delle integrazioni salariali anche i lavoratori non in condizione di beneficiare della prestazione di cui al comma 5-bis.

Anche in coerenza con quest'ultima previsione, la legge di bilancio amplia le risorse volte a finanziare le speciali integrazioni salariali: 31, 8 milioni per il 2020, 101 milioni per 2021, 102 milioni 2022.

4.7. Le imprese destinatarie

Dopo aver analizzato le innovazioni introdotte dalla nuova normativa, si può tornare con più elementi sulla questione dei destinatari dell'art. 41 del d.lgs. n. 148/2015 nella più ampia formulazione ora vigente.

A tal fine, è utile considerare i destinatari del cde distinguendoli per dimensione occupazionale stante che, come si è visto, all'iniziale riferimento alle imprese con un organico superiore a 1000 unità lavorative sono stati aggiunti i riferimenti alle imprese con un organico con almeno 500 e 250 unità lavorative nonché ai gruppi di imprese superiori a 1000 unità.

Al riguardo, pensando a cde stipulati nel 2021, si ha modo di osservare quanto segue:

a) lmprese con un organico superiore a 1000 Queste imprese sono destinatarie dell'intera disciplina del cde. Ad esse, alle condizioni previste, si applica l'incremento della agevolazione contributiva.

b) Gruppi con un organico superiore a 1000 A questi si riferisce il comma 5-bis ai fini dell'incremento della agevolazione contributiva. Perché un'impresa possa avvalersene, si deve trattare di una impresa abilitata ad accedere al cde. Si può, pertanto, prospettare la seguente interpretazione: possono fruire dell'incremento anche le imprese che, pur non avendo 1000 dipendenti (vedi dopo), sono legittimate ad accedere al cde e, al tempo stesso, appartengono ad un gruppo che complessivamente occupa più di 1000 unità lavorative.

C) Imprese con organico non inferiore a 500 unità ma non superiore a 1000 Queste imprese fruiscono a tutti gli effetti dell'art. 41, senza avere la possibilità di fruire dell'incremento dell'incentivo contributivo. Ove si condivida l'interpretazione sub b), anche queste imprese possono fruire del predetto incremento qualora appartengono ad un gruppo che supera nel complesso 1000 unità.

d) Imprese con un organico non inferiore a 250 unità ma non superiore a 500 A proposito di queste imprese, si incontrano le maggiori difficoltà interpretative. Il passaggio che ne è fonte è quello presente nel comma 1-bis, che si è già richiamato: le imprese con un organico non inferiore a 250 unità sono sì considerate ma "limitatamente agli effetti di cui al comma 5-bis". Ne può derivare la conclusione secondo cui questa ulteriore fascia di imprese sia legittimata ad accedere solo a parte della disciplina del cde, ossia a quella trattata direttamente dal comma 5-bis per quanto concerne l'accompagnamento alla pensione (anche per il tramite di un fondo di solidarietà).

Per queste imprese si avrebbe, di conseguenza, una specie di cde dimidiato.